Как и восемь лет назад, адреса присваиваются, аннулируются, изменяются.
Но вот вопрос — повлияла ли концентрация адресов в государственном адресном реестре под управлением федеральной адресной системы (ГАР-ФИАС) на повышение непротиворечивости, понятности и удобства использования адресов. Другими словами, насколько оправдало широкое использование данных ГАР-ФИАС те ожидания, которые на неё возлагались в части влияния на повышение качества адресов.
Оглавление
- Всё течет, всё изменяется
- Чудеса законодательства
- Неумолимое Время
- Между двух систем адресации
- Поможет ли ФИАС?
- Катализатор беспорядка в адресах
- Отпочкование улиц
- Размножение улиц
- Общая улица для двух СНТ
- Нет худа без добра
- К чему пришли
- Куда идти
- СНОСКИ
Всё течет, всё изменяется
На дворе 2024 год. Федеральная государственная информационная система (ФИАС) продолжает обеспечивать формирование, ведение и использование информационного ресурса, но уже с новым названием — Государственный Адресный Реестр или сокращенно ГАР[1].
Как и несколько лет назад достоверность, полноту и актуальность содержащихся в государственном адресном реестре сведений об адресах обеспечивают органы местного самоуправления, органы государственной власти субъектов Российской Федерации — города федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга или Севастополя либо организация. Должностные лица этих же органов власти несут ответственность за нарушения достоверности, полноты и актуальности. Но, как и восемь лет назад полномочия ответственных органов на фоне задач по управлению адресами подобны ветхому одеялу, из дыр которого торчат застарелые и новые проблемы адресации. Но об этом позже.
Таблица 1 Примеры упрощения в названиях улиц
При этом, нельзя сказать, что качество данных ГАР-ФИАС не изменяется или только ухудшается. К улучшению качества данных следует отнести заметное уменьшение улиц со сложными наименованиями в ГАР-ФИАС. Особенно эта тенденция заметна в данных об улицах Красноярска и не только в ГАР-ФИАС, но и в эталонном перечне элементов улично-дорожной сети городского округа Красноярска»[2] (Перечень улиц). Примеры таких улучшений содержит Таблица 1, в левой колонке которой показаны исторические названия улиц Красноярска, сохранившиеся на сайте публичной кадастровой карты, в двух следующих колонках приведены эталонные названия из Перечня улиц и их названия, внесенные в ФИАС. Налицо сдвиг в сторону удобства использования.
Не сразу понятна причина упомянутого изменения в подходе к наименованию и переименованию улиц. Можно было бы сослаться на значительное увеличение числа пользователей и открытость государственного адресного реестра, которая даёт возможность своевременно сообщать об ошибках и предлагать улучшения. Но обратная связь установлена только с оператором ГАР-ФИАС[3],, который отвечает за хранение адресных данных, а не за их качество. А кому и как сообщить о замеченной ошибке в адресном реестре — вопрос, который в большинстве случаев остается открытым.
Скорее всего, эти изменения произошли благодаря широкому использованию сотрудниками органов государственной и муниципальной власти в справочных целях электронных карт. В результате сотрудники, ответственные за именование и переименование внутригородских объектов, и последующее предоставление сведений в ГАР-ФИАС на собственном опыте понимают проблемы с использованием сложных наименований, подобных, улице «Маршала К.Рокоссовского». Соответствующая аргументация будет приведена в одном из следующих разделов.
Т.е. отмеченное изменение адресов нельзя полностью считать следствием внедрения системы подготовки, хранения и использования данных ГАР-ФИАС.
Чудеса законодательства
Несмотря то, что вопросы адресации полностью находятся в ведении органов местного самоуправления, федеральные органы власти и федеральное законодательство оказывают существенное влияние на этот процесс. И не всегда конструктивное. Так, если Федеральный закон 443-ФЗ устанавливает, что государственный адресный реестр содержит адреса, то состав и структура ГАР-ФИАС под влиянием оператора всё больше приобретает черты реестра объектов недвижимости или по крайней мере изменяется в этом направлении. Об этом говорит включение в состав реестра таких элементов структуры адреса, как «земельный участок», «машино-место», «комната», а также других признаков изменения смысла данных реестра. Принципиальная разница понятий «адрес» и «объект недвижимость» в том, что адрес должен быть уникальным (единственным) в списке адресов, но несколько объектов недвижимости, обычно расположенных на общем земельном участке, могут иметь один и тот же адрес. В результате ГАР-ФИАС изобилует записями с повторяющимися адресами, о которых нельзя заключить введены они по ошибке или в следствии политики ФНС.
Но самым существенным изменением за прошедшие восемь лет стало наличие двух систем адресации на территории Российской Федерации: одна традиционная основанная на административно-территориальном делении, вторая — на муниципальном делении.
События развивались примерно так. В 2006 году была принята федеральная целевая программа «Развитие государственной статистики России в 2007 — 2011 годах», задачей № 1 которой была «оптимизация состава официальной статистической информации, разрабатываемой федеральными органами государственной власти для принятия управленческих решений и прогнозирования на различных уровнях государственного, муниципального и корпоративного управления, с учетом международного опыта»[4].
В свою очередь «интеграцию и гармонизацию статистических информационных ресурсов» с международным опытом проще выполнять, если перейти от административно-территориального деления к муниципальному делению территории Российской Федерации.
В результате был разработан и внедрён Общероссийский классификатор территорий муниципальных образований (ОКТМО), а в федеральном законе N 131-ФЗ представлено новое деление территории Российской Федерации в соответствии с принципами территориальной организации местного самоуправления[5].
Нам бы с одной системой разобраться, но эта рутинная задача слишком скучна. То ли дело «сёрфинг» между двумя адресами, двумя кодами ОКАТО и ОКТМО для каждой территории и заботой о преобразовании одного в другой. Вот это задача, так задача!
- Алло, это скорая? Приезжайте мне плохо!
- Сообщите Адрес в соответствии с принципами территориальной организации местного самоуправления?
- ?!(Позвонивший потерял дар речи)
Но будем оптимистами, т.к. нет сомнения, что со временем эти два адреса сольются в один универсальный адрес. Трудно себе представить, что житель города Дивногорска станет писать свой адрес «г.о. Дивногорск, г. Дивногорск». Даже житель посёлка Овсянка, скорее всего будет писать «г. Дивногорск, п. Овсянка», а не «г.о. Дивногорск, п. Овсянка». Точно так же вместо сокращения «м.р-н» (муниципальный район) будет использоваться просто «р-н». Но это будет потом, а пока — «что выросло, то выросло».
Назовём комплексом ГАР-ФИАС всю совокупность действий от присвоения названий улицам и адресации домов на них, до включения адресов в государственный адресный реестр с последующим его использованием. Тогда из всего вышесказанного можно сделать вывод, что комплекс ГАР-ФИАС является открытым, т.е. является частью системы государственного управления, которая способна оказывать не всегда положительное влияние на качество адресов. При этом сам комплекс ГАР-ФИАС не содержит механизмов защиты от негативного влияния извне.
По этой причине можно утверждать, что комплекс ГАР-ФИАС обеспечил широкую доступность адресов Российской Федерации. Но надежды на то что одновременно значительно уменьшатся или совсем исчезнут проблемы с качеством адресов, оказались неоправданными.
Неумолимое Время
Жизнь продолжает идти своим чередом, а законы, регулирующие полномочия органов власти, пытаются поспеть за ней.
Для последнего времени характерен процесс обрастания современных населённых пунктов (городов, посёлков, сёл, деревень и т.д.) новыми формами слобод и дачных посёлков. К ним относятся многочисленные товарищества собственников недвижимости (ТСН), среди которых чаще встречаются садоводческие или огороднические некоммерческие товарищества (СНТ и ОНТ), но есть и другие формы.
Нельзя сказать, что законодатели не заметили появления ТСН. Конечно заметили. Поэтому вышел федеральный закон, в котором введены понятия о ТСН (СНТ, ОНТ) и разрешено постоянное проживание и регистрация граждан[6]. Но на фоне забот о гармонизации статистических отчётов с международным опытом, налогах, финансах и собственности вопросы о возможных проблемах адресации домов ТСН не выглядят столь очевидными, вследствие чего остались неурегулированными законодательно. Эти проблемы проявляются только как результат сравнения разных способов адресации: прежних и вновь возникающих.
Давайте попробуем разобраться. Гражданам, проживающим в ТСН нужны адреса для общения вызова экстренных служб и не только. Но ТСН не являются населёнными пунктами, а значит, присвоение адресов в них находится вне компетенции органов муниципальных властей. Поэтому сами члены товариществ создают свою систему адресации: дают названия улицам и присваивают номера домам — все эти вопросы утверждаются общем собранием членов товарищества. Но создают они её по аналогии с привычной системой адресации, которая используется в населенных пунктах.
Что же здесь плохого? — спросите вы. В самом факте присвоения –ничего.
Проблемы возникают потому, что ТСН не входят в список адресообразующих элементов (реквизитов). Кроме того, противоречия в адресах возникают из-за того, что на территориях бывших дачных, садовых и огороднических обществ, до того, как их отнесли к категории ТСН, адреса домам уже присваивались, скорее всего, сотрудниками БТИ[7]. Но выполнялось это специальными методами — не так как в населённых пунктах. Так, например, на территориях дачных участков часто не было собственных улиц. Т.е. дороги для проезда, конечно прокладывались, но нумерация домов относительно них не велась. Поэтому, даже если эти дороги имели внутреннее название, но эти названия не включались в адреса домов.<
Между двух систем адресации
Главной причиной противоречий в адресации домов в ТСН — отмирание прежней системы и неопределённость новой. Особенно это касается ТСН, территории которых расположены в черте населенного пункта или прилегают к его границам. Наглядный пример сосуществования старой и новой систем адресации домов ТСН содержит Рис. 1.
Рис. 1. Адреса на территории «СНТ СН Комбайностроитель-1»
Для старой системы адресации характерно использование некого варианта поквартальной нумерации домов, когда всем зданиям ТСН присваивается общий код, который дополняется непосредственным номером дома. Как показывает Рис. 1, общим кодом домов «СНТ СН Комбайностроитель-1» является «7а», а номер большинства домов подобен «7а ст80», где «80» порядковый номер дома на территории этого СНТ. Такая независимая от городской нумерация домов позволяет привязывать номера к ближайшей улице города. В нашем примере — это улица Садовая.
Итак, старая система адресации предусматривает:
- наличие общего кода ТСН, который пару элементов этого реквизита превращает в тройку: «тип», «название» и «код»;
- нумерацию домов относительно существующей улицы города (посёлка), а не самого ТСН;
- использование сложных номеров домов, содержащих как код ТСН, так и их непосредственный номер.
Впрочем, использовался и другой приём, когда название улицы для всех домов ТСН представляло собой название соответствующей городской улицы, объединённое с кодом ТСН. В качестве примера можно привести всё ещё встречающуюся запись в списке улиц Красноярска «ул. Свободный проспект 82а» или «с/о Свободный 82а», относительно которой нумеруются дома на территории СНТ «СТ Склад топлива». Этот приём позволяет нумеровать дома без дополнения их общим кодом. Название, полученное таким способом, хотя и использовалось в адресах садовых домов, но не соответствовало фактической улице, поэтому дальше будем говорить, что такое название соответствует «псевдоулице».
Таблица 2 содержит примеры названий псевдоулиц, заимствованных из адресного справочника единой системы ведения справочников (ЕСВС)[8].
Таблица 2. Соответствие названий СНТ их кодов и дополненных названий для проспекта Свободный в ЕСВС
Главной особенностью новой нарождающейся системы адресации стало появление на территориях ТСН собственных улиц, относительно которых выполнялась нумерация домов. И этот факт создал практически невозможным использование в адресах ТСН названий псевдоулиц. Взгляните ещё раз на Рис. 1, где на территории «СНТ СН Комбайностроитель-1» обозначена внутренняя улица с названием «Болотная». Если использовать название псевдоулицы «с/о. Садовая 7А» для дома с номером «11», то полученный адрес «г. Красноярск, с/о. Садовая 7А, ул. Болотная,11» скорее запутает, чем поможет найти нужный дом. Поэтому от использования в адресах ТСН псевдоулиц постепенно отказываются.
Первое, что приходит в голову после отказа от использования псевдоулиц —привязать адреса домов ТСН к улице населённого пункта (города, посёлка и т.д.). Но в этом случае велик риск образования совпадающих адресов у домов в городе и ТСН. Следовательно, дополнительно простые номера домов в ТСН необходимо заменить сложными, такими, как «г. Красноярск, ул. Садовая, 7а ст78» или «г. Красноярск, ул. Садовая, 7а/116». Если простые номера домов ТСН давно стали привычными, то такая переадресация может занять много времени. Т.е, в обиходе долго будут использоваться 2 адреса: один эталонный, другой — его синоним, а именно исторически сложившийся адрес.
Далее, если вновь образованные улицы ТСН привязывать к населённому пункту, то к одинаковым адресам разных зданий добавятся ещё совпадающие названия различных улиц. Так по данным 2ГИС городе Красноярске 2 улицы Болотные, а также, 15 улиц «Садовая», 9 Малиновых, 8 Зелёных, по 7 Солнечных и Центральных, 6 Лесных и т.д.
Задача разделения улицы с одинаковыми названиями может быть решена двумя способами. Первый способ предполагает замену простых названий улиц на сложные, содержащие названия ТСН в качестве дополнения. Например, «г. Красноярск, ул. Бригада №1 (снт Победа)» или «г. Красноярск, ул. Бригада №2 (снт Победа)». Стоит заметить, что приведённые в примере названия улиц не соответствуют требованиям пунктов 54, 55 «Правил присвоения, изменения и аннулирования адресов»[9], а значит они могут получить новые эталонные наименования, для которых исторически сложившиеся наименования станут синонимами.
Рис. 2. Адресные реквизиты ТСН
Второй способ решения этой задачи кажется более разумным из-за того, что предполагает объединение всех ТСН в отдельный адресный реквизит, и, тем самым, позволяет избежать избыточности в названиях улиц и номерах домов. Но это решение оказывается практически нереализуемым. Всему виной неопределённость мест расположения территорий ТСН, которая способствует тому, что территории ТСН могут располагаться в границах населённых пунктов, находится в их пригородах, а также удаляться на значительное расстояние от них, чему способствует большое количество личного автотранспорта и развитие дорожной сети. В результате территории ТСН могут оказаться частью района в составе региона, сельсовета, населённого пункта, или его приграничной территории. Поэтому нельзя объединить ТСН в один единственный реквизит, но можно создать как минимум три реквизита: районные ТСН, пригородные ТСН, ТСН в населённом пункте — что и демонстрирует Рис. 2.
Необходимость разделения множества ТСН на подмножества не единственное препятствие на пути адресации домов ТСН, т.к. по мере удаления от населённого пункта существенно изменяются исторически сложившиеся системы адресации. Действительно, невозможно использовать псевдоулицы в адресах ТСН, расположенного в глубинке. Да и использование сложных номеров домов оказывается избыточным для одиноко затерявшихся территорий.
Поможет ли ФИАС?
Нет! Не поможет. Причина в том, что в соответствии с пунктом 21 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ, присвоение адресов объектам адресации, изменение, аннулирование адресов, присвоение наименований элементам улично-дорожной сети и т.д. относится к вопросам местного значения городского, сельского поселения ведении органов местного самоуправления. Эти же органы обеспечивают «достоверность, полноту и актуальность содержащихся в государственном адресном реестре сведений об адресах» [10].
ТСН, хоть и относятся к муниципальным образованиям, но не являются ни городскими, ни сельскими поселениями, а их органы местного самоуправления не вносят адреса в Государственный Адресный Реестр (ГАР). Более того, ТСН нет ни в списке адресообразующих элементов Правил присвоения, изменения и аннулирования адресов, ни в списке реквизитов адреса на почтовых отправлениях и бланках почтовых переводов Правил оказания услуг почтовой связи[11] Другими словами адреса на территориях ТСН выпали из правового поля РФ.
Катализатор беспорядка в адресах
Неопределённость и неполнота адресов, в том числе из-за отсутствия системы адресации ТСН, проявляются в виде проблем для почтовых служб и служб доставки настолько остро, что к обычным реквизитам на почтовых отправлениях, стали добавлять телефон адресата. И не только для того, чтобы известить его о том, что пора получить это отправление, но и для того, чтобы он сам мог помочь курьеру-доставщику найти здание по адресу.
С такими же проблемами сталкиваются и службы экстренной оперативной помощи[12]. Но их представители могут уточнить место вызова у заявителя.
Частично справиться с этой проблемой помогает доступное программное обеспечение поиска местонахождения объекта в цифровых картах по его адресу.
Казалось бы — решение найдено. Но всё не так просто. Цифровые карты в сети Интернет предоставляют коммерческие организации такие, например, как: Яндекс карта, 2ГИС и т.д. Эти организации конкурируют не только друг с другом, но и с Росреестром[13], отвечающим за ведение ЕГРН[14] и публичной кадастровой карты, и даже с Государственным Адресным Реестром, в том смысле, что у каждой из них имеются собственные база данных адресов, каждая из которых имеет большое влияние на качество услуг геокодирования. Поэтому конкурентам очень трудно договориться об унификации состава и правил адресации способов ведения баз данных адресов.
Начнём с того, что и коммерческие и, как показывает Таблица 1, некоторые государственные организации сами выбирают какой вариант наименования улицы (элемента улично-дорожной сети) считать эталонным. Коммерческие организации обычно в качестве эталонного названия выбирают наиболее часто применяемые в речи и неофициальных текстах, т.к. именно такие названия будут вводить пользователи в поля для поиска. Государственные и муниципальные — забывают вовремя обновлять свои данные, заимствованные из ГАР-ФИАС. А это значит, что одному и тому же объекту в различных поисковых системах может соответствовать адрес, представленный разными адресными строками.
Списки эталонных названий улиц подобные тем, что есть в городе Красноярске, распределены по населённым пунктам Красноярского края, и в большинстве своём не доступны или малодоступны для использования. В особенности это относится к спискам улиц в ТСН, если они вообще существуют. Тем более, что из-за неопределённости статуса ТСН, улицы некоторых их них могут не попадать в ГАР-ФИАС.
В результате эталонными оказываются названия улиц, использованные в самых доступных цифровые картах и сервисах поиска адреса, к которым в настоящий момент относятся Яндекс карта, 2ГИС и с некоторым отставанием OSM Open Street Map (OSM). И эти «эталонные» названия, порой, невозможно поставить в соответствие записям ГАР-ФИАС, содержащим эти же названия. Таблица 3 поможет убедиться в этом.
Таблица 3. Сравнение правил привязки названия ТСН в ФИАС и 2ГИС
Широкая распространённость 2ГИС фактически делает «эталонным» адрес «ул. Ручейная (СНТ Ветеран-3 тер.), Бугачево (Емельяновский район)», а не «Емельяновский р-н, Калягино ж/д_платф, Ветеран-3 тер. СНТ, ул. Ручейная», как это записано в ГАР-ФИАС. Заметим, при этом, что Яндекс карта позволяет найти только СНТ Ветеран-3, но не улицу Ручейная.
Так коммерческие организации постепенно перехватывают контроль над адресами у муниципальных и государственных органов власти. А ГАР-ФИАС теряет статус общего хранилища всех адресов на территории Российский Федерации. Более того, благодаря разнообразию и широкой доступности цифровых карт и сервисов идёт процесс разрушения единой согласованной системы адресов. Так компании, развивая собственные системы адресов, становятся через свои продукты катализаторами беспорядка в адресах. При этом, различные адреса для одних и тех же объектов не единственный пример порождаемого ими беспорядка.
Отпочкование улиц
Вступив на путь ведения собственной адресной системы, организации вынуждены решать задачу отказа от использования псевдоулиц. Как уже говорилось выше, наиболее простым способом её решения является привязка адреса домов ТСН к улице населённого пункта, при том условии, что все номера домов ТСН будут иметь сложное значение, состоящее из кода ТСН и порядкового номера дома.
Такой подход требует централизованного принятия решения о присвоении кода ТСН и контроля над нумерацией домов. К настоящему времени такая централизация или ослабла, или исчезла совсем. Поэтому во избежание возникновения одинаковых адресов, на территории ТСН вводится новая именованная улица. Причём эта улицы необязательно существует, как часть улично-дорожной сети ТСН, а просто неким безымянным проулкам присваивается имя улицы населённого пункта, участвующей ранее в названии псевдоулицы.
Не мудрствуя лукаво разберём пример, который содержит Рис. 3. На рисунке присутствуют 2 улицы с общим названием «Алёши Тимошенкова». Городская улица, линия которой окрашена ярко жёлтым цветом, расположена в верхней и левой части рисунка. Вторая — оранжевая, проходящая по территориям СНТ Механизатор и СПК Строитель, расположена в правой части рисунка. И 14 СНТ, нумерация домов в которых выполнена относительно этих улиц.
Таблица 4. Список СНТ на улице Алёши Тимошенкова
Часть «городской» улицы обособлена и находится на территории «СНТ Шинник». Есть ли этот участок на утвержденном плане улично-дорожной сети города может узнать только сотрудник со специальными полномочиями, т.е. далеко не каждых пользователь 2ГИС. Тем более, если этот участок находится за границей города. Поэтому большинству пользователей приложения 2ГИС приходится ему верить.
Рис. 3. Распределение адресов на улице Алёши Тимошенкова в Красноярске по территориям СНТ в адресной системе 2ГИС
Раз улица Алёши Тимошенкова продолжена на территорию «СНТ Шинник», то все расположенные на ней дома должны иметь уникальные номера. Это условие выполняется пока все дома в СНТ Шинник имеют номера похожие на «112/168» или «112 ст532». Но вот появился дом с номером 170. Его трудно найти, поэтому дополнительно создан Рис. 4, который показывает, что в городской черте есть дома по улице Алёши Тимошенкова с близкими номерами домов: 173 и 175. Значит велик риск появления домов, одного в Красноярске другого в СНТ Шинник, с одинаковыми номерами домов, а значит адресами.
Рис. 4. Риск возникновения одинаковых адресов для разных зданий—
номер 170 в СНТ Шинник и номера 173 и 175 в Красноярске в адресной системе 2ГИСТ.е. решение о продолжении городской улицы на территорию СНТ рискованное, а значит неправильное. Выход один — участок на территории СНТ Шинник должен быть выделен в собственную улицу СНТ, название которой должно быть дополнено названием СНТ.
Отдельная улица Алёши Тимошенкова, как показывает Рис. 3, не только дублирует название городской улицы, но и проходит по двум территориям: «СНТ Механизатор» и «СПК Строитель». Т.е. для того, чтобы избежать риска дублирования адресов, эта улица должна быть разделена на 2. Кроме того, только 3 адреса на этих территориях привязаны к отдельной улице (на рисунке фиолетовые кружки чуть большего диаметра), остальные дома имеют адреса относительно городской улицы. Вот такое решение приняли специалисты 2ГИС.
Когда специалисты различных коммерческий организаций берут на себя функции присваивания названии улицам в ТСН, а также по своему усмотрению выполнять привязку адресов к той или иной улице, то эта деятельность приводит к беспорядку в квадрате в системе адресации. Потому что несогласованность действий нескольких организаций выполняется на фоне беспорядка, создаваемого каждой организацией.
Размножение улиц
А вот ещё один пример решений специалистов 2ГИС и Яндекс карта, в результате которых в Красноярске образовались новые именованные улицы, дублирующие название уже существующей улицы Садовая.
Как уже не раз эталонный список улиц города Красноярска содержится в «Перечне элементов улично-дорожной сети городского округа Красноярска»[15] (Перечень улиц). Строку из него, относящуюся к улице Садовая, содержит Таблица 5, которая сообщает о существовании одной улицы с названием «Садовая». Да и странно было бы, если бы официально утверждалось наличие нескольких улиц в городе с одинаковым названием.
Таблица 5. Улица Садовая в Перечне улиц Красноярска
А теперь обратимся к электронным картам 2ГИС и Яндекс, извлечения из которых содержит Рис. 5.
Рис. 5. Улицы с названием «Садовая» на картах 2ГИС(слева) и Яндекс(справа)
Так сколько улиц с названием «Садовая» в городе Красноярске? 2ГИС показывает 3 улицы, Яндекс — 2. На интерактивной карте официального сайта администрации города Красноярска, как ни странно, тоже 2[17]. Причина проста — поиск по адресам Интерактивной карты фактически выполняется средствами Яндекс карты. То есть Интерактивная карта с официального сайта Администрации Красноярска содержит данные, противоречащие «Перечню улиц». И все это результат использования внешних данных об адресах
Общая улица для двух СНТ
Можете ли вы представить, чтобы одна и та же улица принадлежала двум населённым пунктам. Конечно нет, в том числе, потому, что это запрещают нормативно-правовые акты. В крайнем случае, возможна ситуация, когда улица находится на «спорной» для двух поселений территории. Но в этом случае такая улица будет отражена дважды — по одному разу в каждом из адресных реестров граничащих друг с другом поселений.
А вот у специалистов 2ГИС в этом смысле никаких ограничений нет. Они спокойно создают улицу «Ясные Зори», которая не принадлежит ни поселению, ни ТСН. Она просто «парит» над двумя ТСН: «СНТ Таёжник» и «СНТ Огонёк». Таблица 6 содержит две записи с одинаковым идентификатором об одной единственной улице «Ясные Зори», не относящейся ни к одному НП, но и проходящей через два ТСН.
Таблица 6. Улица «Ясные зори», разделяемая «СНТ Таёжник» и «СНТ Огонёк»
Все адреса по улице «Ясные Зори» так же не отнесены ни к одному НП. А просто дома с номерами 1-24 связаны с территорией «СНТ Таёжник», а дома с номерами 28-53 с территорией «СНТ Огонёк».
Рис. 6. Улица Ясные Зори — граница между «СНТ Таёжник» и «СНТ Огонёк». Рисунок с экрана QGIS
Рис. 6 показывает, что улица «Ясные Зори» проходит по границе территорий «СНТ Таёжник» и «СНТ Огонёк». На этом она и оказалась ничьей.
По этой и другим причинам список улиц 2ГИС содержит около 1850 улиц, не относящихся ни к населенному пункту ни к ТСН.
Судите сами — допустимо ли чтобы такие перечни становились официальными источниками данных об улицах и адресах.
Нет худа без добра
Неопределённость в адресах частично нивелируется широкой доступностью информационных системам и цифровых сервисов, предоставляющих средства прямого и обратного геокодирования[18] на основе цифровых карты.
Таблица 7. Из официального перечня улиц города Красноярска[19]
Коммерческие организации, с предоставляющие цифровые карты пользователям, в отличие от государственных и муниципальных могут сами выбирать какой вариант наименования улицы (элемента улично-дорожной сети) считать эталонным. И чаще всего, в качестве эталонного названия ими выбирается наиболее часто используемые в практической деятельности, т.к. именно такие названия будут вводить пользователи в поля для поиска.
По нашей версии потребность в использовании упрощенных названий улиц в широко распространённых приложениях и сервисах стало стимулом к тому, чтобы сложные названия в ГАР-ФИАС стали постепенно заменяться простыми аналогами. Далее покажем на примере, как это происходит.
Проект распоряжений, утверждающих «Перечень улиц» готовят специалисты органа власти ответственного за присвоение адресов объектам адресации и наименований элементам улично-дорожной сети. Эти специалисты широко используют поиск по адресам, используя, в том числе, коммерческие программы и сервисы. Поиск объекта, адрес которого содержит сложные названия может оказаться медленнее, если не держать в уме искомое название. Поясним на примере с 5 записями из Перечня улиц, которые содержит Таблица 6.
В это таблице 2 и 3 столбцы, содержат 2 наименования — одно для информационных систем, другое для надписей на адресных табличках домов.
Сначала обратим внимание на записи об улицах Николаева и Терешковой. Т.к. функции цифровых карт реализуются в среде ГИС[21], то разумно предположить, что эталонными для этих улиц являются названия: «космонавта Николаева» и «космонавта Терешковой». Нет сомнения, что эти названия улиц большинством жителей не используются в отличие от из сокращенных вариантов. Поэтому в адресных базах данных 2ГИС, YANDEX карт и даже ГАР хранятся сокращенные названия этих улиц.
Теперь вернёмся к записям об улицах, названных в честь академиков: Вавилова, Киренского, Павлова. Как и в случае с названиями улиц в честь космонавтов в повседневной жизни в названиях улиц пропускают слово «академика», но в эталонном названии оно присутствует.
Рис. 7 демонстрирует, как будут выглядеть списки подсказок в приложении 2ГИС при попытке найти улицы с названиями Вавилова и Павлова в Красноярске. Как видно из рисунка подсказки с названиями искомых улиц «Красноярск, Академика Вавилова – улица» и «Красноярск, Академика Павлова – улица» находятся на соответственно 3 и 5 позициях списка. Причина в том, что рядом с Красноярском есть населённые пункты, в которых есть улицы с простыми названиями «Вавилова» и «Павлова». Если же в поисковой строке набирать «Академика Вавилова» или «Академика Павлова», то первыми в списке подсказок будут названия нужных улиц.
Рис. 7. Поиск улиц Академика Вавилова и Академика Павлова в среде приложения 2ГИС
Настолько ли серьёзна проблема не первого места в списке подсказок? Нет конечно. В данном случае пример был выбран только из-за его наглядности. Острой эта проблема становится тогда, когда приложения возвращают только один ответ с самой высокой степенью соответствия запросу пользователя, так называемой релевантностью.
К чему пришли
Централизация адресов в ГАР-ФИАС не привела улучшению их качества, т.е. уровня непротиворечивости, понятности и удобства использования. Более того, открытость и доступность адресов, созданная в результате централизации, обеспечили и широкое распространение этих противоречивых, непонятных и неудобных в использовании адресов. Оперируя этим фактом многие организации стали создавать свои частные реестры адресов, часть из которых конкурируют, а иногда и заменяют в сознании пользователей, государственный адресный реестр.
Структура ГАР-ФИАС не отвечает современным требованиям
У государственного адресного реестра две беды — структура его адресов и отсутствие, связанной с ним электронной карты.
Под структурой адреса здесь понимается последовательность названий адресообразующих элементов, составляющих полный адрес объекта недвижимости. В общем случае такой последовательностью является «регион», «район», «населенный пункт», «улица», «дом». В частных случаях адресации приходится использовать сокращать или наоборот дополнять этот набор адресообразующих атрибутов. При этом ни среди основных, ни среди дополнительных адресообразующих элементов нет определённого места для названия ТСН. Поэтому названиями ТСН дополняют значения других элементов структуры. И хорошо бы какого-то одного, а то любого из тех, который приглянулся составителю адреса в процессе его работы.
Например, как должна выглядеть структура адреса в ТСН, территориально расположенного далеко от населённого пункта, если не использовать название ТСН в качестве части адреса? Присоединять его к названию района или вопреки постановлению Правительства РФ от 19.11.2014 N 1221 все-таки указать название ТСН, как отдельный адресообразующий элемент?
Не лучше обстоит дело с адресацией домов в пригородных ТСН. В этом случае замечено четыре способа адресации: совсем без указания названия ТСН, с добавлением названия ТСН к улице города, с добавлением кода ТСН к улице города, добавление кода ТСН к номеру дома. Все эти способы подробно рассмотрены в разделе «Между двух систем адресации».
В дополнение к отсутствию единых правил использования названий ТСН в адресах существует ещё проблема неопределённости с улицами на их территориях. Одна улица может быть общей для двух и более ТСН. Одна улица может быть общей для города и одним или более пригородными ТСН.
Всё это негативно сказывается на качестве адресов ГАР-ФИАС, а возможность применять индивидуальные подходы к адресации в различных органах местного самоуправления ухудшает эту ситуацию.
Все приведённые выше рассуждения можно было бы заменить одной фразой — структура ГАР-ФИАС не отвечает современным требованиям.
Если бы ГАР-ФИАС содержала бы в себе официальную цифровую карту, то, по крайней мере, имелась бы возможность уточнить и понять адреса, глядя на место расположения объектов, которым они присвоены. Но такой карты нет. Поэтому возникшую потребность часто пытаются решить путём совмещения адресов ГАР-ФИАС с электронными картами сторонних разработчиков.
Препятствием на этом пути опять становятся некачественные адреса, Препятствия возникают из-за того, что внешние электронные карты используют свои частные реестры адресов. Поэтому для совмещения с внешней электронной картой необходимо иметь возможность преобразования адресов из ГАР-ФИАС частный реестр и обратно. Но частный реестр обычно использует свою структуру адресов. Кроме того, частный реестр часто отличается от ГАР, как по количеству адресов, так и по их составу. Поэтому установить соответствие между адресами этих реестров можно только частично. Такое соответствие устанавливается в диапазоне от 75 до 90 процентов адресов. При этом чем больше на территории адресации ТСН, тем меньше процент соответствия.
Кратко об остальном
Внешнее воздействие. На качество адресов ГАР-ФИАС оказывают влияние федеральные и региональные органы власти через нормативные правовые акты (НПА). Если такое законотворчество не сбалансировано с положениями других документов, непосредственно касающихся состава, структуры и правил ведения адресов, то оно отрицательно сказывается на качестве адресов в ГАР-ФИАС. В качество примера можно привести несогласованность требований Федерального закона от 29.07.2017 N 217-ФЗ, который позволяет постоянное проживание на территории ТСН, и постановления Правительства РФ от 19.11.2014 N 1221, в котором не учтена необходимость адресации домов в ТСН.
Несбалансированность ответственности за качество адресов. Если есть возможность и право влияния на качество адресов с федерального и регионального уровня, то и ответственность за это должна быть разделена на федеральную, региональную и муниципальную части.
Оперативное управление ГАР и ФИАС. Государственный адресный реестр возник в результате развития Классификаторов адресов России (КЛАДР), Федеральной налоговой службой (ФНС). А ФИАС, соответственно, — это развитие системы ведения КЛАДР. Как результат постановлением Правительства Российской Федерации от 29.04.2014 №384 Федеральная налоговая служба определена оператором ФИАС, а Министерство финансов Российской Федерации – органом нормативно-правового регулирования в сфере адресных отношений.
Возможно поэтому сотрудники ФНС по традиции считают ГАР-ФИАС своей ведомственной системой и для своего удобства начали рассматривать ГАР-ФИАС не как хранилище адресов, а как хранилище объектов. В результате в ГАР_ФИАС существуют различные актуальные записи с одним и тем же набором значений адресообразующих элементов.
Это противоречит положениям Федерального закона от 28.12.2013 №443-ФЗ, который определяет в государственный адресный реестр, как сведения об адресах и требует обязательного использования их органами государственной власти и местного самоуправления. По этой причине изменения, предпринятые ФНС, создают дополнительные сложности в работе с данными ГАР-ФИАС.
Частные адресные реестры. Если организации не являются органами государственной власти и местного самоуправления, то какие реестры, списки, классификаторы адресов ими используется является их внутренним делом. Однако следует заметить, что при взаимодействии между различными подразделениями, а особенно различными организациями намного удобнее использовать нормализованные адреса, которые можно было бы формировать на основе ГАР-ФИАС, с учётов недостатков последнего.
Иное дело организации, предоставляющие через Интернет услуги на основе электронных карт. Адресные реестры в составе таких карт в силу широкой доступности на практике становятся альтернативой официальным данным ГАР-ФИАС. В этом случает недостатки таких реестров, как лишние улицы, неточные и неправильные названия, является уже не только внутренней, но и общественной проблемой.
Куда идти
На Федеральном уровне необходимо принять три решения:
- включить ТСН в состав адресообразующих элементов, указав, их место в структуре адресов;
- законодательно закрепить понятие улично-дорожной сети ТСН как комплекс объектов транспортной инфраструктуры, являющихся частью территории ТСН и не выходящих за её границы;
- назначить ответственных за адресацию на территориях ТСН.
На уровне Красноярского края надо осознать, что ни рынок, ни ГАР-ФИАС не снимает необходимости управления адресами. И если раньше такой вывод можно было можно было сделать на основании только логических рассуждений, то сейчас накопилось достаточно фактов, которые подтверждают правильность как вывода, так и хода рассуждений.
Как и восемь лет назад, если не в большей мере, осталась необходимость в:
- создании единых правил образования структуры адреса территории Красноярского края;
- создании и внедрении единой методики именования и переименования адресообразующих элементов на территории Красноярского края;
- методическом обслуживании специалистов органов местного самоуправления занятых присвоением названий элементами улично-дорожной сети и адресации объектов недвижимости;
- выявлении и согласовании различных адресов одного и того же объекта недвижимости;
- создании общедоступного сервиса преобразования одного адреса или группы адресов в произвольной форме к их эталонному виду;
- передаче в ГАР ФИАС только адресов, приведенных к эталонному виду;
- создании сервиса автоматического приведения значений адресообразующих элементов ГАР-ФИАС к актуальному виду.
Подробнее эти вопросы рассмотрены в материалах, ссылки на которые можно найти в заметке — «Региональная служба координации управления адресами».
Что касается коммерческих организаций, использующих адреса в своей деятельности, то с ними следует заключить договор, требующий от этих организаций использовать, в том числе, предоставлять пользователям, эталонные адреса, полученные с помощью упомянутого выше сервиса.
Смотри также:
- Эх, ФИАС, ФИАС… Почему ты не адресный реестр?
- Ах! 2ГИС. Ох! 2ГИС
- Анализ адресов ФИАС
- Адреса ФИАС в среде PostgreSQL
- Дома ФИАС в среде PostgreSQL
- Зачем Красноярску адресный реестр?
- Цена беспорядка в адресах
СНОСКИ
[1] Федеральный закон от 28.12.2013 N 443-ФЗ (ред. от 30.12.2021) «О федеральной информационной адресной системе и о внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
[2] Распоряжение департамента недвижимости от 17 августа 2000 г. N 220-р «Об общегородском перечне наименований улиц и внутригородских объектов города Красноярска»
[3] Федеральная налоговая служба (ФНС)
[4] Постановление Правительства РФ от 02.10.2006 N 595 (ред. от 21.03.2012) «О федеральной целевой программе «Развитие государственной статистики России в 2007 — 2011 годах»
[5] Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 14.07.2022) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 11.01.2023)
[6] Федеральный закон от 29.07.2017 N 217-ФЗ (ред. от 14.07.2022) «О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»
[7] БТИ —Бюро Технической Инвентаризации.
[8] ЕСВС — Единая Системы Ведения Справочников, используется в Красноярском крае, например, для ведения Медицинских справочников (https://esvs.kmiac.ru/).
[9] Постановление Правительства РФ от 19.11.2014 N 1221 (ред. от 05.02.2024) «Об утверждении Правил присвоения, изменения и аннулирования адресов» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.03.2024)
[10] Федеральный закон от 28.12.2013 N 443-ФЗ (ред. от 30.12.2021) «О федеральной информационной адресной системе и о внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
[11] Приказ Минцифры России от 17.04.2023 N 382 «Об утверждении Правил оказания услуг почтовой связи»
[12] Постановление Правительства Российской Федерации от 31 августа 2021 г. N 1453 «Об утверждении перечня экстренных оперативных служб, вызов которых круглосуточно и бесплатно обязан обеспечить оператор связи пользователю услугами связи»
[13] Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии
[14] Единый государственный реестр недвижимости
[15] Распоряжение департамента недвижимости от 17 августа 2000 г. N 220-р «Об общегородском перечне наименований улиц и внутригородских объектов города Красноярска»
[16] Обозначения районов: 01 — Октябрьский; 02 — Железнодорожный; 03 — Центральный; 04 — Советский; 05 — Ленинский; 06 — Кировский; 07 — Свердловский.
[17] Каждый желающий может проверить это сам набрав в строку для поиска на Яндекс карте соответствующий запрос. Но спешите, т.к. к чести специалистов Администрации города будь сказано, они оперативно реагируют на подобные замечания и имеют возможность договориться с представителями Яндекс о том, чтобы они исправили допущенную ошибку. А после, каким-то образом и 2ГИС сделает тоже самое.
[18] Прямое геокодирование — это процесс преобразования адресов в географические координаты (широта и долгота). Обратное геокодирование — это процесс преобразования географических координат (широта и долгота) в адрес или часть адреса (страна, город, регион и т. д.).
[19] Официальный перечень элементов улично-дорожной сети городского округа города Красноярска, утверждённый Распоряжением Администрации города Красноярска от 17 августа 2000 года N 220-Р «Об общегородском перечне наименований улиц и внутригородских объектов города Красноярска» (в ред. Распоряжений администрации г. Красноярска от 24.01.2023 N 314-недв)
[20] Обозначения районов: 01 — Октябрьский; 02 — Железнодорожный; 03 — Центральный; 04 — Советский; 05 — Ленинский; 06 — Кировский; 07 — Свердловский.
[21] ГИС — Геоинформационная система (Географическая Информационная Система)
Смотри также:
- Эх, ФИАС, ФИАС… Почему ты не адресный реестр?
- Ах! 2ГИС. Ох! 2ГИС
- Анализ адресов ФИАС
- Адреса ФИАС в среде PostgreSQL
- Дома ФИАС в среде PostgreSQL
- Зачем Красноярску адресный реестр?
- Цена беспорядка в адресах